在國務(wù)院出臺《私募投資基金管理暫行條例》(下稱(chēng)《條例》)之前，證監會(huì )將制訂部門(mén)規章作為過(guò)渡性規則，對私募基金的監管予以規范。中國證監會(huì )私募基金監管部副主任劉健鈞昨日在“上證2014中國股權投資論壇”上透露上述內容，并對部分媒體報道私募基金國務(wù)院條例級別立法或落空的猜測予以澄清。他表示，國務(wù)院法制辦仍在積極推進(jìn)《條例》草案征求意見(jiàn)、修改和審議發(fā)布的有關(guān)程序。 　　由證監會(huì )起草的《條例》草案今年年初上報國務(wù)院，此后國務(wù)院法制辦即廣泛征求地方政府、市場(chǎng)機構等各界意見(jiàn)，引起了媒體高度關(guān)注。劉健鈞表示，鑒于《條例》出臺需經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，而市場(chǎng)機構迫切期待私募基金早日有規可循，證監會(huì )考慮先制訂過(guò)渡性規章。 　　在談到私募基金立法監管策略時(shí)，劉健鈞指出，為確保私募基金持續健康發(fā)展，必須構建適度而有效的監管體制。這既是在“投資者自慎”原則前提下，防范私募基金管理人利用信息不對稱(chēng)侵害投資者權益的必然要求;也是在“風(fēng)險自擔”原則的前提下，防范私募基金風(fēng)險外溢的必然要求。但由于私募基金的投資者具有較高風(fēng)險識別能力和承受能力，不宜實(shí)行嚴格監管。 　　針對如何構建私募基金適度而有效監管體制，劉健鈞詳述需要處理好六方面關(guān)系： 　　

一是共性監管與差異化監管的關(guān)系。他表示，各類(lèi)私募基金的本質(zhì)特點(diǎn)都是集合性的委托投資關(guān)系，因此都有可能存在受托人利用信息不對稱(chēng)，侵害投資者權益的問(wèn)題，因此，對各類(lèi)私募基金進(jìn)行共性監管是有基礎的。但是，不同類(lèi)型私募基金的風(fēng)險屬性又存在顯著(zhù)的差異性：創(chuàng )業(yè)投資基金主要存在可能通過(guò)非法集資和利益輸送侵害投資者權益的問(wèn)題;并購基金則還存在使用杠桿過(guò)度或者失利引發(fā)風(fēng)險外溢問(wèn)題;對沖基金則同時(shí)存在使用杠桿過(guò)度或者失利引發(fā)風(fēng)險外溢，以及操縱二級市場(chǎng)引發(fā)風(fēng)險外溢的問(wèn)題。因此，需要在共性監管基礎上，通過(guò)差異化監管，把握好不同的“度”。 　　

二是原則監管與規則監管的關(guān)系。由于私募基金重在內部自治，因此，可以而且有必要率先實(shí)行原則監管，通過(guò)靈活而有彈性的監管，維護市場(chǎng)主體的創(chuàng )新活力，同時(shí)培養其自我約束意識。例如，要求私募基金實(shí)行審慎管理、專(zhuān)業(yè)化管理，就適合采取原則監管。但是，由于原則監管在實(shí)施過(guò)程中較難操作，且不具有強制性，因此，在要求私募基金面向合格投資者募集資金、防范非法集資等環(huán)節，就必須借助于強制性的規則監管，把握住基本的行為底線(xiàn)。 　　

三是跨區域金融統一監管與減政放權的關(guān)系?！皽p政放權”是改革大趨勢，但金融市場(chǎng)具有金融要素流動(dòng)性高，金融風(fēng)險蔓延快速等特性，不同于某些固定資產(chǎn)項目審批權的下放，所以需要具體問(wèn)題具體分析。劉健鈞指出，正是基于金融市場(chǎng)的特點(diǎn)，我國已形成金融監管的基本原則：除資金來(lái)源和資金運用限于縣域內的區域性金融機構，部分監管權可下放地方外，其他金融機構由中央部門(mén)統一監管。由于私募基金具有跨區域募資和跨區域運營(yíng)的特點(diǎn)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強影子銀行監管有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規定：“各類(lèi)私募投資基金由中國證監會(huì )負責監管?！比ツ?月、今年2月，中央編辦先后兩次發(fā)文并抄送地方政府，明確私募股權基金和創(chuàng )業(yè)投資基金由中國證監會(huì )統一監管。為妥善處理跨區域金融統一監管與減政放權間的關(guān)系，劉健鈞稱(chēng)，證監會(huì )正在遵照中央編辦分工，積極構建私募基金統一監管體制;同時(shí)，經(jīng)中央編辦同意，將具體的登記備案職責授權給基金業(yè)協(xié)會(huì )。 　　

四是自律管理與行政監管的關(guān)系。對部分觀(guān)點(diǎn)質(zhì)疑證監會(huì )將私募基金登記備案職責授權給基金業(yè)協(xié)會(huì )，可能導致協(xié)會(huì )濫用政府機關(guān)授予的行政管理權問(wèn)題，劉健鈞表示，登記備案職責授權給自律組織，有利于避免市場(chǎng)機構同時(shí)在證監會(huì )進(jìn)行登記備案和在協(xié)會(huì )進(jìn)行會(huì )員登記的雙重成本，也有利于構建體現“重在自律、適度監管”原則的監管體制。為妥善處理好自律管理與行政監管的關(guān)系，私募基金管理辦法和條例將清晰界定基金業(yè)協(xié)會(huì )自律管理職責和證監會(huì )行政監管職責的邊界。在此基礎上，證監會(huì )將加強對協(xié)會(huì )的指導和約束，防范登記備案職責被濫用。按照目前的設計，登記備案職責雖然授權給了基金業(yè)協(xié)會(huì )，但是基于基金業(yè)協(xié)會(huì )登記備案信息的事后檢查和執法權仍留在證監會(huì )。 　　

五是功能監管與機構監管的關(guān)系。劉健鈞指出，隨著(zhù)金融創(chuàng )新的不斷深化，金融機構開(kāi)展混業(yè)經(jīng)營(yíng)已成事實(shí)。當金融創(chuàng )新涉及別的監管部門(mén)所監管的業(yè)務(wù)，如果仍然停留于傳統的分業(yè)監管，就較難實(shí)現有效監管。因此，需要借鑒國際通行經(jīng)驗，實(shí)現機構歸口監管部門(mén)的“機構監管”和業(yè)務(wù)歸口監管部門(mén)的“功能監管”的結合。為實(shí)現對各類(lèi)私募基金的適度而有效監管，證監會(huì )將依據《證券投資基金法》和中央編辦分工，對各類(lèi)金融機構所開(kāi)展的私募基金業(yè)務(wù)，進(jìn)行統一的功能監管。在此過(guò)程中，將妥善處理好功能監管和原監管部門(mén)機構監管間的關(guān)系。 　　

六是一般監管規則與特別監管規則的關(guān)系。近年來(lái)，有關(guān)金融監管部門(mén)為促進(jìn)其監管的金融機構規范開(kāi)展私募基金業(yè)務(wù)，出臺了不少監管規則?！皬睦^續為原監管部門(mén)開(kāi)展機構監管提供法律保障考慮，這些監管規則仍有必要在一定程度上發(fā)揮應有的法律效力?！眲⒔♀x認為，正在制定當中的私募基金管理辦法和條例作為“一般監管規則”，主要是從私募基金募集設立、登記備案和投資運作等共性方面，訂立一般性監管規則;各相關(guān)部門(mén)仍可通過(guò)修訂已有規則或廢止已有規則制訂新規則等途徑，從內部治理、風(fēng)險控制和財務(wù)管理等方面，訂立特別監管規則。對市場(chǎng)獨立機構開(kāi)展私募基金業(yè)務(wù)，私募基金管理辦法和條例均不設前置審批或者核準程序，但是，對其他相關(guān)金融機構通過(guò)子公司或者事業(yè)部門(mén)開(kāi)展私募基金業(yè)務(wù)的，從防范私募基金業(yè)務(wù)給母公司帶來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險角度考慮，相關(guān)金融監管部門(mén)還可酌設前置性核準程序。